今年5月，人力资源社会保障部发布《关于强化支持举措助力银发经济发展壮大的通知》（以下简称《通知》）。这也是自今年年初国务院办公厅印发《关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》以来，又一部应对人口老龄化、培育经济发展新动能的文件。

值得注意的是，6月24日，国家发展改革委等多部门联合印发《关于打造消费新场景培育消费新增长点的措施》（以下简称《措施》）。《措施》中再一次提出，针对社会关注的养老等问题，未来我国将进一步发展银发消费等。

“银发经济不仅是产业更是事业，具有福利性、公益性和公共性”，北京大学社会学教授陆杰华告诉《法治周末》记者，“中国老龄产业的商机挖掘需要好的产品、优质的服务，应该加快发展新兴行业”。

内涵在扩大

2017年，我国首次使用“银发经济”提法，其内涵随各项政策文件出台不断扩大。

2017年，《中共中央 国务院关于开展质量提升行动的指导意见》提出要“加大‘银发经济’群体和失能群体产品供给”。

随后，相关的政策文件再度出台，“银发经济”的定义不断扩大。

2020年，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出要“积极开发老龄人力资源，发展银发经济”。此时，银发经济的概念更加偏向于生产端，强调的是老年人在经济发展中作为劳动力的作用。

此后，银发经济一词开始频繁出现在国家文件之中。

2021年11月，《中共中央 国务院关于加强新时代老龄工作的意见》印发，将积极培育银发经济列为新时代老龄工作的五大工作任务之一。意见中还出现了“老龄产业”“适老产业”等提法，但都是置于“银发经济”之下。12月，《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》发布，首次在养老五年发展规划中提出“大力发展银发经济”。

2022年12月，中共中央、国务院印发了《扩大内需战略规划纲要（2022—2035年）》，将发展银发经济列入“全面促进消费，加快消费提质升级”之中。

2024年年初，国务院办公厅印发《关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》，首次在政策文件的标题中使用“银发经济”的字样，称银发经济是“向老年人提供产品或服务，以及为老龄阶段做准备等一系列经济活动的总和”。

北京市老龄工作委员会办公室发布的《2024银发经济内涵及相关政策及重点上市公司分析报告》（以下简称《报告》）指出，2017年提出的银发经济仍然是一个模糊的概念与失能群体并列，并非政策文件的核心内容。

不过，从2022年的政策文本看，此时的银发经济仍然被列为“养老服务体系”的一部分，或者被视为养老服务的补充并与其并列，重点强调“货物”类产品。

《报告》认为，2024年的相关政策中，银发经济的内涵再度提高，将老年人相关产品和服务均纳入其中，并留出进一步扩大内涵的空间。

据记者不完全统计，从2017年到2024年，标题、全文或附件中带有“银发经济”字样的政策文件共计28篇。

盘古智库老龄社会研究院副院长、研究员李佳告诉记者，政策的变化体现出了我国政府对人口老龄化的认知在不断提升，并呈现出一条“事业—行业—产业—经济”的递进式发展脉络。

“银发经济是为了推动经济发展，重点是经济社会的可持续发展，强调人口年龄结构转变对消费、生产、分配、交换等经济活动各环节的影响。”李佳表示。

与养老服务业、老年服务业关注于“老人的需求”不同，养老产业、老龄产业关注于人对于“老”的各种需求，范围更广。李佳举例，一个人想在步入老龄期后保持充裕的财富，就需要从年轻时就有所准备。

人才缺口大

而发展银发经济，与之相关的人才培养必不可少，另一个现实难题随之浮出水面，是否有与之相匹配的、充足的专业照护人员？他们从何而来？

今年全国两会期间，国务院研究室主任黄守宏在国新办解读《政府工作报告》吹风会上指出，养老护理人员潜在人才需求1000多万，现在只有30多万。再往后看十年，缺口将更难以估量。

地方的数据也佐证了这个观点。

北京市民政局数据显示，北京有465.1万常住老年人，持证在岗的养老护理员却只有1.8万名；江苏省民政厅养老服务处处长林莉2023年接受媒体采访时曾透露，江苏省共有失能、半失能老年人超过150万人，但养老机构护理员仅6万人，总量存在较大缺口……

中国农业大学人文与发展学院副教授张栋表示，我国养老服务专业人员短缺与人才流失严重并存。

他表示，2022年，我国失能和半失能老年人约为4400万人，这部分群体对养老护理员的需求远高于当前的市场供给，养老服务人员缺口巨大。此外，由于待遇保障有限，加之劳动强度大、责任大、社会地位不高等原因，养老服务人才供给严重不足。

“照护失能老人必须与老人同住，半夜也要保持清醒状态，许多脏活累活，比如，帮助老人通便，连直系亲属都犯愁，愿意做这行的越来越少了。”北京一名养老院院长感叹道。

与高强度对应的，是微薄的薪酬待遇和良莠不齐的专业素质，人员呈现学历低、年龄大、性别结构失衡的特点。

记者了解到，在北京一家高端养老院提供的月薪是5000元左右，护理员的职业吸引力并不高。从业者大多数是高中以下学历的农村女性，而养老护理专业出身的年轻大学生供远小于求，且多为专科学历的年轻人，不稳定，流动性大。

而面临人才“招不来、留不住”的窘境，养老机构只得一再降低招聘门槛。

据了解，当前不少养老机构及居家照护服务公司重点考察年龄、性格，而学历知识、技能证书等专业背景并非进入这一行业的必要标准，仅作为优先条件，不规范的管理容易使护理员与保姆、销售混为一谈。

这在实践中直接有损老年人服务体验和企业口碑。北京一家上门照护服务公司直言：“市面上许多护理员难用极了，服务态度和质量难让人满意，甚至需要从头培训，我们更倾向具备护理或医学背景的照护者。”

如何补齐？

针对上述问题，《通知》提出，大力培养银发经济技术技能人才。包括引导技工院校优化调整专业设置，加强涉老专业产教融合，及时将养老护理、健康照护、医疗服务等银发经济急需紧缺职业纳入职业技能培训目录并开展特色培训等。

同时，我国目前已开始尝试在学历教育领域，搭建可持续运转的长期照护人才培养格局。

近年来，国内职业院校陆续设置老年护理相关专业，并逐渐扩大招生和培训规模。

2019年10月，教育部鼓励引导本科高校设置家政学、老年医学等养老相关专业。

今年5月，意在为“培养专业型医疗康复人才，为残疾人士、失能和半失能老人提供更专业优质的康复医疗服务”，教育部拟同意设置康复大学，由中国残疾人联合会、国家卫生健康委员会与山东省共同建设，规划招生本科生和研究生各5000人。

目前，我国开设养老服务管理本科专业的两所院校——上海工程技术大学和山东女子学院的学生今年已经毕业，据了解，在招聘会上，这批毕业生成了各大养老机构抢手的“香饽饽”。

陆杰华表示，除了注重养老服务的本科教育，同时也要更多关注到养老服务的管理人才、经营人才的培养，这样才能推动我们银发经济的发展，更好满足我们的养老需求。