2024年5月6日，国家医保局印发了《长期护理保险失能等级评估机构定点管理办法（试行）》，对定点评估机构的确定、运行管理、监督管理等方面作出规定。

此前的1月9日，国家医保局强调要“按照党中央、国务院决策部署，推动建立长期护理保险制度”。

今年的政府工作报告也将此前的政府工作报告中提到的“稳步推进长期护理保险制度试点”里“试点”二字去掉。

这被视为一个明确的信号，业内认为长护险制度将从试点走向全面铺开。

伴随中国社会步入老龄化，失能老人大潮正在涌来，目前距离长护险首次试点已经过了8个年头，这项被称为“社保第六险”的新制度，为失能老人带来了什么？长护险又该如何在全国落地？

母亲的一次摔倒

5年前，母亲的一次意外摔倒让广东省广州市的郑丽（化名）深刻体会到了“一人失能，全家失衡”的滋味。

郑丽的母亲年近八旬，身体一直不错，父亲去世后母亲坚持独居。5年前的一个早晨，因为没有看清卫生间地板上的一块水渍，母亲一脚踏上后滑倒了，等到郑丽中午去给母亲送饭时，母亲已经在地上躺了4个小时。到医院检查完，医生诊断母亲为胯骨骨折。

“这对于一个八十岁的老人来说几乎是宣判了无期徒刑。”郑丽告诉《法治周末》记者，“医生当时就和我说我母亲年龄太大不能手术，以后的日子大概率就会一直瘫痪在床，让我和家人有个思想准备。”

当时的郑丽并未意识到问题的严重性，想法单纯的她认为如果精心照料，母亲也许会恢复健康。不过，当她把母亲从医院接回家里照顾了一个月之后，她才明白医生为什么要让她做好思想准备。

当时母亲已经不能正常大小便，每次母亲要大小便时，郑丽都要把隔尿垫放到母亲身下。吃饭、喝水、吃药，这些都需要郑丽帮母亲把头稍微扶起来喂到嘴里。正值夏天，为了不让母亲长褥疮，郑丽每隔半个小时就给母亲翻一次身。

更让郑丽头疼的是洗澡。郑丽每天都会给母亲擦洗身体，但是母亲身上依然会散发出难闻的气味。只过了一个月，郑丽就觉得身心俱疲，而如果请一个专门照顾母亲这样失能老人的保姆，每个月的支出她又很难承担。

后来，经居委会介绍，郑丽为母亲申请了广州的长期护理险。经评估，母亲达到三级失能标准，每个月能报销近三千元的生活料理费用。

据了解，2017年8月，广州市作为全国首批的试点城市，开始试行长期护理保险制度。

按照制度规划，已有城镇职工医保参保人，通过长护险定点机构办理入住或居家建床，并通过评估后，可直接享受长护险待遇，无需另行缴费，相关的待遇支付由医保基金进行资金划拨。

根据2021年实行的《广州市长期护理保险试行办法》，长护险的支付范围包括生活料理费用、医疗护理费用和设备使用费用。其中，生活料理费用即支付给护理员的劳务费。

居家护理期间，三级失能人员能享受的报销限额为职工参保人员每人每天105元，按90%的比例支付。而同标准的失能人员在机构护理期间享受的报销限额为每人每天120元，按75%的比例支付。其余部分为医保支付定点机构的管理费。

2019年，广州市长护险定点机构的工作人员为郑丽的母亲办理了居家建床，以每月30天为标准，郑丽的母亲每月可从医保报销2835元。

为郑丽母亲提供护理服务的，既可以是定点机构派遣上门的护理人员，也可以是经考核成为专业护理人员的家属。

郑丽则通过第三方培训学校报名护理员考试，取得了养老护理员证书，成为机构签约的护理员，专门为母亲提供基本生活照料。

漫长的试点

和郑丽所在的城市一样，自2016年开始，我国已有49个城市开始试行长护险制度。

2012年，山东省青岛市率先制定了《关于建立长期医疗护理保险制度的意见（试行）》并在2014年启动这一工作。2016年，人力资源和社会保障部办公厅印发相关指导意见并提出在广州、上海、浙江宁波等15个城市开展长期护理保险试点工作。

4年后，全国60岁以上老人已突破2.5亿人，其中失能失智老人占比超过16%。2020年9月，国家医保局联合财政部印发《关于扩大长期护理保险制度试点的指导意见》，名单上新加入了北京市石景山区、天津、湖南湘潭等“新成员”。

自2020年第二批试点城市扩容后，第三批试点还没有推出。

中国社会科学院大学政府管理学院教授、中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文提出：一旦地方在试点工作中形成路径依赖，将不利于未来形成全国统一的长护险制度，他呼吁尽快结束试点，分两阶段将长护险制度审慎推向全国。

“两阶段”如何划分

郑秉文告诉《法治周末》记者，2035年之前为过渡阶段，根据实际情况，保证长护险在全国范围内铺开；第二阶段为2035年至2050年，再对长护险制度系统调整。

“可以在2035年之前保障重度失能人群，等到2035年后进一步延伸至中度；第一阶段制度定位仍是应对人口老龄化，等2035年进入中等收入发达国家水平后，可以考虑年龄下沉。”郑秉文说。

现实层面，郑秉文认为：“两阶段”的推进模式给予各试点地方来准备设立过渡期，充分考虑社会稳定因素，避免与国家制度无法有效衔接。

根据官方部署，长护险为失能老人支付护理服务所发生的费用，包括清洁、饮食、康复照护等护理费以及床位费、护理设备使用费等，报销比例在70%左右。

在实践中，长护险模式体现为直接提供照护和资金保障两类。

不过，很多地方受制于上门护理服务队伍建设滞缓，设计了“亲情照护”：即将一部分钱发放给失能人群的家属，经过培训后由其负责照料。

郑秉文在调研中发现，某试点城市有4万名长护险受益人，其中1000多人接受院护，只有28人加入了居家护理。这意味着在四万人当中，绝大多数人选择直接发钱的形式。

这在理论上具备可行性，但现实的漏洞逐渐显现。

郑秉文介绍，常有家属直接从政府部门领取现金补贴，未真正使用到失能照护上，使之沦为一项津贴制度或生活补贴。　　

郑秉文担忧，这不仅损害失能老人的参保权益和身体健康，一些享受长护保障的家庭将现金作为重要的生活补贴，待护理机构成长起来后，再从提供现金改为提供服务，恐会引发社会矛盾。而从长远来看，当地的长期护理服务产业丧失培育壮大和经验积累的机会。

“向家属购买照护服务，成年人在照顾老年人，谁干活？”郑秉文强调，制度的初衷是应对老龄化，释放家庭生产力，让失能老年人有所照顾，如何保障购买服务质量、使之规模化、产业化、科技化，将是未来政策设计的考虑重点。

资金从哪儿来

目前，长护险制度还没有全国施行，照护需求缺口却越来越大。

第七次全国人口普查结果显示，60岁以上的人口已经达到2.6亿，占总人口的18.7%，随着年龄的增长，失能概率逐渐增高。同时，第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查显示，我国失能、半失能老年人已超过4000万人。

2022年9月，中国保险行业协会发布的《中国城镇地区长期护理服务保障研究》预计，长期护理服务需求将在2030年达到3.1万亿元，并在2040年达到近6.6万亿元，约相当于当前水平的5倍。

在中国失能高峰到来前的窗口期内，长护险能否做好资金筹措积累，成为支撑养老照护的中坚力量？

目前，各试点城市的长护险筹资渠道主要来自个人、单位和财政补贴，少部分城市还加入了福利彩票公益金。

2020年国家医保局和财政部发布的《关于扩大长期护理保险制度试点的指导意见》曾明确要求，筹资以单位和个人缴费为主，单位和个人缴费原则上按同比例分担。起步阶段单位缴费从医疗保险费中划出，个人缴费由个人账户代扣。

以青岛为例：青岛职工医保在职和退休人员分别按个人缴费基数和个人账户划入基数的0.2%从个人账户按月代扣，单位缴费部分按照医保缴费基数总额的0.3%按月划转，同时财政每人每年补贴30元；居民方面，按照医保基金划转和财政补贴每人每年各30元的标准划转。

而不同于医保高频次的日常使用，长护险只有在老年或意外失能的状态才能触发，参保人的逆向选择心态更明显。

因此，有的地区设计参保激励机制，将待遇水平与缴费年限挂钩。

比如四川省成都市规定长护险缴费累计15年后，缴费年限每增加2年，支付比例提高1%；湖北省荆门市累计缴满15年、30年、45年、60年，待遇分别提高4%、6%、8%、10%。

而我国部分城市也在进行差异化筹资机制的探索。

广州市新修订的《广州市长期护理保险试行办法》，对职工参保人员中个人缴费部分进行了费率差异化设计：未满35周岁的参保人员个人不缴费，35周岁至未满45周岁参保人员费率为0.02%；45周岁至退休前参保人员费率为0.08%，退休人员则为0.12%。

2024年1月初，广州市政府在对新修订的《广州市长期护理保险试行办法》解读中透露：目前，国家医保局正在着手制定长护险政策文件，从国家层面对长护险进行整体制度设计。